Procuradoria da Câmara conclui que “incorporação do abono” fere Lei de Responsabilidade Fiscal

Da Redação
31/05/2019 15:05:57
Procuradoria da Câmara conclui que “incorporação do abono” fere Lei de Responsabilidade Fiscal

Parecer foi emitido ontem (30) e divulgado nesta sexta-feira (30)

“É possível a incorporação, mas apenas após a adequação dos limites constitucionais”, afirmam os procuradores, Thais Galvão de Alencar Rodrigues e Thiago Carvalho de Moura Lopes

O tão aguardado parecer da Procuradoria Jurídica da Câmara Municipal de Paulínia, no Projeto de Lei Complementar 04/2019, de autoria do Executivo,  foi emitido ontem (30) e divulgado nesta sexta-feira (31). O PLC  prevê incorporação de abono provisório de R$ 1 mil, concedido aos servidores públicos municipais em 2013, bem como reajuste dos auxílios saúde e alimentação da categoria.

Em resumo, a Procuradoria entendeu que aprovar a incorporação, quando os gastos com a folha de pagamento da Prefeitura Municipal estão acima do limite (54% do total da receita líquida do município) estipulado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, além de ferir a norma, poderá trazer prejuízos para os servidores,  o município e seus  agentes públicos (Prefeito e Vereadores).  “A incorporação do abono em si não é ilegal, apenas o momento em que está sendo proposta, uma vez que a despesa com o pessoal atingiu o percentual em que a lei (de Responsabilidade Fiscal) veda qualquer tipo de aumento”, afirmam os procuradores Thais Galvão de Alencar Rodrigues e Thiago Carvalho de Moura Lopes.

Os procuradores consideram precipitação aprovar a incorporação, antes de a Prefeitura readequar seus gastos com pessoal.  “Qual seria a vantagem em aprovar uma lei inconstitucional ou que infringe a Lei Federal que trata de Responsabilidade Fiscal? Ou ainda, qual o benefício de aprovar uma lei que pode acarretar sanções para o Município de Paulínia, como: a suspensão de transferências voluntárias (exceto para a saúde, assistência social e educação); 2) suspensão de contratação de operações de crédito; 3) suspensão de obtenção de garantias”, argumentam.

“Sendo assim, não podemos ser imediatistas e achar que, apenas a aprovação da lei é suficiente para trazer benefícios aos servidores, pois as perdas com uma norma inconstitucional são bem mais prejudiciais aos servidores que qualquer vantagem momentânea que ela possa trazer.  Os servidores de Paulínia sabem disto, pois recentemente, viveram esta situação em relação ao 14º salário e a aposentadoria especial dos guardas municipais”, ponderam. 

No entanto, segundo a Procuradoria “nem tudo está perdido”. Os procuradores sugerem que os vereadores apresentem emendas ao PLC, “naquilo que for possível, constitucional e que não gerará nulidade, nos termos dos artigos 179- 182 do Regimento Interno de Paulínia, uma vez que, não acarretariam despesas e nem descaracterizam o projeto de lei”. Eles ressaltam que  o PLC “traz vários benefícios aos servidores, os quais prestam um excelente trabalho à população e devem ser respeitados e prestigiados, por uma questão de justiça”. 

Ressaltam ainda que o papel da Procuradoria é a exclusiva análise técnico-jurídica dos projetos apresentados na Câmara, seja por vereadores, pela Mesa Diretora da Câmara ou pelo Prefeito Municipal. “No que tange à pertinência, não cabe à Procuradoria se pronunciar, pois compete tão somente aos vereadores, no uso da função legislativa, verificar a viabilidade ou não da aprovação desta proposição, respeitando-se as formalidades legais e regimentais”. 

Confira PARECER COMPLETO

"PARECER Nº 58/2019/PROCURADORIA

REF: PODER EXECUTIVO- OFÍCIO- Nº 456/19 DL- PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 04/2019.  
ASSUNTO: INCORPORAÇÃO DO ABONO SALARIAL CONCEDIDO ATRAVÉS DA LEI Nº 3345, DE 18 DE NOVEMBRO DE 2013, ALTERA OS ANEXOS DAS LEIS QUE MENCIONA E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.
REQUERENTE: CHEFE DO PODER EXECUTIVO- ANTONIO MIGUEL FERRARI- LOIRA.
AS COTAS DE FLS. 28-32 E 57-63 FAZEM PARTE DESTE PARECER. 

EMENTA: CONSTITUCIONAL- SERVIDORES PÚBLICOS-REMUNERAÇÃO- MAJORAÇÃO-INCORPORAÇÃO DO ABONO SALARIAL CONCEDIDO ATRAVÉS DA LEI Nº 3345, DE 18 DE NOVEMBRO DE 2013, ALTERA OS ANEXOS DAS LEIS QUE MENCIONA E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS-ASSUNTOS DIVERSOS- ATENDIMENTO AOS REQUISITOS FORMAIS -  AUMENTO DA DESPESA COM PESSOAL-DESPESA COM O PESSOAL ACIMA DOS PERCENTUAIS PERMITIDOS EM LEI- PODER FISCALIZATÓRIO DO PODER LEGISALTIVO -SUBSTITUIÇÃO DA EXCEÇÃO LEGAL POR QUALQUER OUTRO BENEFÍCIO-INCONSTITUCIONALIDADE-   POSSIBILIDADE DE EMENDA –APLICAÇÃO DOS ARTIGOS 19-21, 59 DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL 101/2000 E 179, 182, INCISO I DO REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA MUNICIPAL DE PAULÍNIA. POSSIBILIDADE (SE HOUVER EMENDAS).   

I – RELATÓRIO

Consulta-nos a Câmara Municipal de Paulínia a respeito do anteprojeto de Lei encaminhado pelo Ilmo. Sr. Prefeito ANTONIO MIGUEL FERRARI- LOIRA no sentido de instituir incorporação de abono salarial, majorar o auxílio saúde e alimentação, e ainda, criar equiparação salarial gradual dos professores da rede de ensino municipal para Procuradoria com a finalidade de elaboração de parecer jurídico. 
A procuradoria desta Casa Legislativa enviou dois ofícios, quais sejam, ofício nº 397/19-DL (fls. 28-32) e nº 456/19-DL (fls. 57-63) ao Poder Executivo no sentido de informar a ausência de documentação legal necessária para tramitação do projeto de lei supramencionado, e ainda, solicitou esclarecimentos, tendo em vista, o Protocolo nº 01781/2019 de 09/05/2019, realizado nesta Câmara Municipal, pela 2ª Promotoria de Justiça de Paulínia/SP.
Houve resposta da Prefeitura nas duas oportunidades, conforme fls. 39-43 e 64-69, com juntada de documentos. 
A procuradoria desta Casa de Leis passa a analisar o projeto de lei em comento e expor o que segue. 
É a síntese do necessário.  

II – DA ANÁLISE JURÍDICA

A) A COMPETÊNCIA, INICIATIVA E ESPÉCIE NORMATIVA:

O projeto de lei versa sobre matéria de competência legislativa municipal, uma vez que, diz respeito a incorporação de abono e equiparação salarial de servidores municipais, nos termos do artigo 30, inciso I da nossa Carta Magna e artigo 8º, inciso I, da Lei Orgânica do Município de Paulínia, o qual reproduzimos a seguir: 

Art. 24: Compete ao Município:

I - legislar sobre assuntos de interesse local, inclusive concorrentemente com a União e o Estado;

Além disto, a matéria é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, pois a propositura trata de servidores públicos municipais, nos moldes do artigo 26, §1º, inciso II, alínea “b” da Lei Orgânica Municipal, de acordo com a transcrição a seguir: 
Art. 26. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer Vereador ou Comissão, ao Prefeito e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Lei Orgânica.

§ 1º São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que:

.......
b) servidores públicos do Município, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

Quanto a espécie normativa, a lei poderia em tese ser ordinária, pois a matéria não se encontra no rol do artigo 164 do Regimento Interno, entretanto, no artigo 2º da presente lei, há alteração de 3 (três) leis complementares, quais sejam: nº 59/2016, 65 e 66/2017. 
Dessa forma, a aprovação por procedimento mais rigoroso se faz necessária, tendo em vista as alterações das leis complementares, no entanto, servirá para os demais assuntos, sem prejuízos às formalidades legais. 
Salienta-se que, no caso em tela, o quórum de aprovação é de maioria absoluta, em dois turnos de discussão e votação, nos moldes dos artigos 45, alínea “b”, § 2º e 213 do Regimento Interno desta Casa Legislativa. 
Dessa forma, quanto à competência, iniciativa e espécie normativa, em primeira análise, há viabilidade do projeto em comento.

B) DOS ANEXOS FISCAIS:

Quanto à juntada dos anexos fiscais exigidos pela lei 101/2000, constata-se que foram apensados ao projeto através das folhas 06/07 do processo legislativo, mas apenas em relação à incorporação do abono, auxílio alimentação e saúde.  

Já em relação à equiparação salarial referente à emenda aditiva de fls. 25 realizada pelo proponente, o Poder Executivo alega que a tabela não surtiu efeito financeiro (frase no passado), portanto, não há aumento de despesa, conforme última resposta emitida pelo Poder Executivo, conforme fls. 64. 
Ressaltamos, que se houver criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa, por conta da juntada desta nova tabela do anexo XIII, deve ser juntado ao projeto novo anexo fiscal, antes de seguir a tramitação, nos termos dos artigos 16 e 17 da lei de Responsabilidade Fiscal, inclusive quanto as modificações nas leis complementares que a lei realiza.   

B) DA MATÉRIA:

O projeto de lei em comento, tem o objetivo beneficiar o servidor público, por meio de majoração do pagamento de auxílio saúde, alimentação, incorporação de abono, substituição da reposição da inflação pela aplicação do IPCA por outro benefício de interesse da categoria mediante aprovação de proposta em assembleia, em conjunto com o Sindicato dos Trabalhadores do Serviço Público Municipal de Paulínia, equiparação salarial dos professores da rede municipal, e ainda,  altera 3 (três) leis complementares, quais sejam:  nº 59/2016, 65 e 66/2017.
Por conta da diversidade de assuntos e procedimentos jurídicos diversos, analisaremos as matérias em separado.  

B1) QUANTO À MAJORAÇÃO DO PAGAMENTO DE AUXÍLIO SAÚDE, ALIMENTAÇÃO:

 É medida que busca promover direito social do servidor, qual seja, direito à alimentação e à saúde, propiciando, neste último caso, maior possibilidade de atendimento médico com menor custo ao beneficiário.
 Assim, o projeto vai de encontro com os valores constitucionais do direito à vida e da saúde, que em última análise propicia melhores condições de trabalho e produtividade do servidor, os quais determinam a licitude do objeto do projeto de lei.
A Doutrina e jurisprudência tem se posicionado no sentido de que são indenizatórios, não remuneratórios, os desembolsos alusivos às diárias, ajuda de custo, auxílio-alimentação, auxílio-transporte, auxílio-natalidade, auxílio-creche, auxílio-funeral.
Isto ocorre, pois tais verbas não pagam diretamente o trabalho; além disso, sobre elas não incidem as contribuições previdenciárias, tampouco o Imposto de Renda na Fonte.
Dessa forma, não vislumbramos óbice quanto esta matéria, uma vez que, há entendimento jurídico plausível para a realização das vantagens pretendidas. 

B2) DA SUBSTITUIÇÃO DA REPOSIÇÃO DA INFLAÇÃO PELA APLICAÇÃO DO IPCA POR OUTRO BENEFÍCIO DE INTERESSE DA CATEGORIA MEDIANTE APROVAÇÃO DE PROPOSTA EM ASSEMBLEIA, EM CONJUNTOCOM O SINDICATO DOS TRABALHADORES DO SERVIÇO PÚBLICO MUNICIPAL DE PAULÍNIA-INCONSTITUCIONALIDADE: 
Como é de conhecimento público, a despesa total com pessoal, excedeu os percentuais da receita corrente líquida no Poder Executivo municipal, sendo assim, há uma proibição em relação à concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, ou seja, incluindo o abono em comento, conforme o inciso I do parágrafo único do artigo 22 da Lei Complementar Federal nº 101/2000, o qual reproduzimos a seguir:   
  Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.
Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso: (GRIFO NOSSO)
I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição; (GRIFO NOSSO)
Ainda, o inciso X do artigo 37 da nossa Carta Magna, enfatiza:   
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:   (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
.......
X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)   (Regulamento)

Nota-se que há uma exceção determinada pela Constituição Federal Brasileira e pela lei federal que permite que mesmo nos casos de excesso nos percentuais da corrente líquida, haja a aplicação da revisão geral anual. 

O projeto de lei em seu artigo 5º parágrafo terceiro, pretende substituir a exceção por qualquer outra estabelecida em ata de assembleia. 

Dessa forma, se a lei permite substituir a revisão geral anual por qualquer outro benefício aprovado em assembleia do Sindicato dos Trabalhadores d

 Serviço Público Municipal de Paulínia, a vedação passa ser inócua, uma vez que, pode ser substituída por qualquer outro benefício.  

O dispositivo anula a exceção federal e a substitui por qualquer outro benefício, sendo assim, a exceção passa a ser regra.

Além disto, trata de exceção concedida por lei federal que está autorizada pela constituição federal, e ainda, tal norma disciplina normas gerais de Direito Financeiro. 

Sendo assim, o dispositivo é evidente inconstitucional, pois a competência para legislar sobre normas gerais que tratam de direito financeiro é privativa da União, podendo a lei complementar autorizar, apenas, os Estados a legislar sobre questões específicas, ou seja, o município não tem competência, sequer residual, para legislar sobre a matéria, conforme reprodução a seguir:  
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; (Grifo nosso)
.........
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário

A constituição somente assegura a revisão geral anual, uma vez que, ela não aumenta a despesa, ou seja, não trata de benefício, é uma reposição inflacionária e não pode ser substituída por lei municipal a critério uma entidade privada.
 Não iremos adentrar na celeuma sobre a natureza jurídica das organizações sindicais, mas de qualquer forma, uma lei não pode atribuir competência legislativa para uma entidade. 
Nesse quesito, nós vislumbramos inconstitucionalidade flagrante do dispositivo e da lei neste aspecto. 

B3) DA INCORPORAÇÃO DO ABONO E DO EXCESO COM O PESSOAL:  

A incorporação do abono em si não é ilegal, apenas o momento em que está sendo proposta, uma vez que a despesa com o pessoal atingiu o percentual em que a lei veda qualquer tipo de aumento. 
Dessa forma, a lei determina uma ordem de procedimentos que não pode ser rejeitada por nenhuma norma posterior a constatação deste excesso, ou seja, há uma sequência prevista em lei, qual seja: efetivação da readequação da despesa com pessoal aos limites legais através das medidas de contingência, e somente após tais providências, implementação de qualquer aumento, o que incluiria incorporação do abono. 
Apesar do abono já ser assegurado em lei, a incorporação pode trazer consequências relacionada ao total de despesas com pessoal, pois vários benefícios terão como base os novos salários e devem ser utilizados para os cálculos, como horas extras, férias e outros. 
Quanto ao excesso com despesa de pessoal e a justificativa realizada através de fls. 66, a Lei Federal impõe a documentação necessária para a tramitação e o atendimento aos requisitos legais para a viabilidade jurídica em projetos desta natureza.  
Sendo assim, nós entendemos que não se trata apenas de adoção de medidas ou de questões contábeis, trata-se de atendimento a critério objetivo discriminado em lei federal, qual seja, a verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 da Lei Complementar nº 101/2000, a qual deve ser realizada ao final de cada quadrimestre, e ainda, há a vedação em relação ao aumento de despesas com o pessoal aos poderes ou órgãos que estiverem incorridos no excesso.

Ressaltamos, novamente, que a Lei Complementar Federal nº 101/2000 determina que é nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal que não atenda as exigências dos arts. 16 e 17 da LRF, e ainda, veda o referido aumento nos casos de excesso dos limites previstos no artigo 20 da LRF.
Salientamos, nesta oportunidade, que à revisão geral utiliza o IPCA, índice específico, que não gera “aumento”, mas tão-somente recomposição monetária. 
Assim, os valores reais implementados pela lei não poderiam ultrapassar tal parâmetro, salvo melhor entendimento. 
Neste sentido, salvo melhor juízo, poderia haver a realização da revisão anual, pois refere-se à exceção autorizada pela LRF, em seguida, reajustamento da despesa com pessoal aos limites legais através das medidas de contingência, e após a constatação de tal readequação, implementação da incorporação do abono, seguindo desta maneira, a sequência prevista em lei, possivelmente, o servidor poderia não ter aberto mão de nada, bastaria aguardar alguns meses para usufruir dos benefícios, sem a possibilidade de perdê-los posteriormente por conta de inconstitucionalidade.  

Sendo assim, é possível a incorporação, mas apenas após a adequação dos limites constitucionais.  
Quanto à possibilidade de substituição vide item “B2” deste parecer.
B4) EQUIPARAÇÃO SALARIAL DOS PROFESSORES DA REDE MUNICIPAL-TABELAS JUNTADAS EM FLS 25- EMENDA ADITIVA DE FLS. 25 DO PROCESSO LEGISLATIVO  E ALTERAÇÕES DAS TABELAS DAS LEI 59/2016, 65 E 67 DE 2017, LEIS 1295/90, 3539/2017:

Ressalta-se que se houver NOVA VANTAGEM, ou seja, criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa, nos termos dos artigos 16 e 17 da lei de Responsabilidade Fiscal, o Poder executivo deve juntá-los ao projeto antes de seguir a tramitação. 

Inclusive, se houver dúvidas neste sentido, a Comissão de Redação e Justiça poderá solicitar novas informações neste aspecto. 

C) DO PODER FISCALIZATÓRIO DO PODER LEGISLATIVO:

O projeto de lei em análise prevê situações que importam aumento de despesa, havendo necessidade de observância e pleno cumprimento das disposições constantes na LC nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), em especial os seus artigos 16 e 17.
Além disto, o artigo 59 da lei supramencionada enfatiza a responsabilidade de fiscalização do Poder Legislativo no processo de readequação orçamentária do Poder executivo, conforme transcrição a seguir:  
DA FISCALIZAÇÃO DA GESTÃO FISCAL
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a:
........
III- medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23;
Percebe-se que o Poder Legislativo possui obrigação em examinar atentamente as medidas de diminuição realizadas pelo executivo, entretanto, o projeto visa realizar oposto disto, ou seja, pretende aumentar despesas, mesmo que seja transvestida de exceção (a qual não é, uma vez que, lei municipal não tem o condão de realizar tal substituição, conforme item B2 deste parecer). 
A lei em seu artigo 5º parágrafo 3º é incompatível com esta fiscalização, na realidade ela dá um cheque em branco a um órgão privado no sentido de estabelecer qual benefício será utilizado no lugar da exceção constitucional, e ainda, sem a observância do limite estabelecido por lei federal. 

D) DA INEFICÁCIA JURÍDICA DA NORMA E DAS IMPLICAÇÕES QUE A NORMA PODERÁ TRAZER AO MUNICÍPIO E AOS SERVIDORES DE PAULÍNIA:

Qual seria a vantagem em aprovar uma lei inconstitucional ou que infringe a Lei Federal que trata de Responsabilidade Fiscal? Ou ainda, qual o benefício de aprovar uma lei que pode acarretar sanções para o Município de Paulínia, como: a suspensão de transferências voluntárias (exceto para a saúde, assistência social e educação); 2) suspensão de contratação de operações de crédito; 3) suspensão de obtenção de garantias.
O objetivo principal destas sanções, as quais recaem sobre os próprios entes federados, é compelir o respectivo ente a cumprir as determinações legais em matéria de responsabilidade fiscal, por meio da ferramenta de restrição ao acesso a recursos financeiros.
Consequentemente, não será apenas o ente federado que sofrerá com tais sanções, a população corre o risco de não receber os bens e serviços que deveriam ser prestados pelo Estado, enquanto a situação perdurar. 
Além disto, a lei inconstitucional, principalmente após sua declaração, não gera efeitos, assim, como a lei que desrespeita os artigos 16 e 17 da LRF, a qual é nula de pleno direito, nos termos do artigo 21 da LRF. 
Sendo assim, não podemos ser imediatistas e achar que, apenas a aprovação da lei é suficiente para trazer benefícios aos servidores, pois as perdas com uma norma inconstitucional são bem mais prejudiciais aos servidores que qualquer vantagem momentânea que ela possa trazer. 
Os servidores de Paulínia sabem disto, pois recentemente, viveram esta situação em relação ao 14º salário e a aposentadoria especial dos guardas municipais. 
Dessa Maneira, o ato nulo não é capaz de gerar efeito jurídico, e ainda, é impassível de convalidação.
Outrossim, a nossa Carta Magna também, dispõe medidas prejudicais aos servidores que fazem parte de municípios com quadro de pessoal que ultrapassam os limites legais, como é o caso de Paulínia, conforme se depreende do parágrafo 3º do artigo 169, o qual transcrevemos a seguir:  
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
........
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput , a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências:
I -  redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança;
II -  exoneração dos servidores não estáveis.
(grifo nosso)

Portanto, o servidor pode ganhar agora, mas poderá ser compelido a uma redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária, o que diminuirá seu salário compulsoriamente e de forma significativa.  
Conclui-se que, um projeto que em tese beneficiaria os funcionários do Poder Executivo, poderá acarretar problemas futuros seríssimos, com grandes chances de exonerações em massa, readequação de vencimentos, entre outros.  
Dessa forma, uma majoração precipitada levará à necessidade de adoção de medidas cada vez mais drásticas no futuro, principalmente no sentido de contingenciamento, sendo assim, muitos servidores serão afetados com tais medidas. 
Inclusive a recomendação ministerial afirma que o Poder Executivo não está cumprindo, nem sequer, com o dever de convocação de concursados. 
Portanto, nós estamos prestes a assistir tomadas de providências extremamente lesivas ao funcionalismo público por conta desta extrapolação de limite e   a aprovação da lei poderá agravar ainda mais a situação. 
Percebemos que o caso merece cautela no sentido de realizar benefícios sem causar danos maiores, e até mais graves, ou seja, a análise deste caso deve ser considerada e refletida.  

Além disto, a LRF, prevê punição à irresponsabilidade fiscal de diversas formas, as quais podem ser agrupadas em dois níveis ou espécies: a) sanções institucionais (os quais já citamos no início deste tópico.); e b) sanções pessoais.
Quanto as sanções pessoais, como o próprio nome indica, são aplicáveis diretamente à pessoa do agente público que violar a legislação fiscal. 
As sanções pessoais apresentam diversas naturezas e são previstas em leis esparsas, sem prejuízo de uma aplicação cumulativa, em razão da relativa independência das esferas penal, civil e administrativa.
É o caso do  art. 73 da LRF que estabelece punições ao agente infrator segundo o Decreto-Lei nº 2.848/1940 (Código Penal); da Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950 (Lei de Crimes de Responsabilidade das autoridades da União e dos Estados e que regula o respectivo processo de julgamento), do Decreto-Lei nº 201/1967 (que dispõe sobre a responsabilidade dos prefeitos e vereadores), e ainda,  da Lei nº 8.429/1992 (que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de improbidade administrativa), bem como de acordo com as demais normas da legislação pertinente.


F) DA ATRIBUIÇÃO DA PROCURADORIA:

Nós ressaltamos, nesta oportunidade, que a Procuradoria desta Casa Legislativa não analisa o conteúdo dos anexos fiscais constantes nas proposituras encaminhadas para elaboração de parecer jurídico, ou seja, nós apenas orientamos quanto a necessidade de juntada dos anexos fiscais para regular tramitação da propositura em cumprimento aos artigos consignados na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Destarte, o Departamento Jurídico não possui conhecimento contábil no sentido de realizar uma análise mais apurada da questão. 
Sendo assim, o Poder Executivo é responsável, pelo conteúdo e veracidade das informações apresentadas. 
Ocorre que, no caso em tela, há presença nos autos de várias peculiaridades e fatores, os quais não podem ser ignorados por esta Procuradoria, como por exemplo, a recomendação ministerial que informa ao Poder Legislativo sobre o limite excedido com o gasto com o pessoal no âmbito do Poder Executivo e alerta sobre a circunstância que se encontra o Poder Executivo neste momento. 
Além disto, o Poder Executivo juntou documento atestando os limites do quadrimestre retrasado em desacordo com a lei, não sendo suficiente para a tramitação do projeto. 
 Desta forma, tendo em vista a atribuição fiscalizatória do Poder Legislativo no que tange ao cumprimento das normas da Lei Complementar 101/2000, o caso em tela realmente precisa ser analisado de forma diferenciada. 

IV- DA VIABILIDADE DO PROJETO:

Apesar das considerações acima, nem tudo está perdido, pois a norma traz vários benefícios aos servidores, os quais prestam um excelente trabalho à população e devem ser respeitados e prestigiados, por uma questão de justiça. 
Por esta razão, nós gostaríamos, nesta oportunidade, de sugerir a possibilidade de emenda pelos parlamentares, naquilo que for possível, constitucional e que não gerará nulidade, nos termos dos artigos 179- 182 do Regimento Interno de Paulínia, uma vez que, não acarretariam despesas e nem descaracterizam o projeto de lei, os quais reproduzimos a seguir:  

Capítulo III
DOS SUBSTITUTIVOS, EMENDAS E SUBEMENDAS


Art. 179 Substitutivo é a proposição apresentada por Vereador ou Comissão para substituir outro Projeto de Lei, de Decreto Legislativo ou de Resolução já em tramitação sobre o mesmo assunto.

§ 1º Não é permitido ao Vereador ou Comissão apresentar mais de um Substitutivo ao mesmo projeto.

§ 2º Apresentado o Substitutivo por Vereador ou Comissão competente, será enviado às outras Comissões que devam ser ouvidas a respeito e será discutido e votado antes do projeto original.

§ 3º Rejeitado o Substitutivo, o projeto original tramitará normalmente; aprovado o Substitutivo, o projeto original ficará prejudicado.

Art. 180 Emenda é a proposição apresentada como acessória de outra.

§ 1º As Emendas podem ser Supressivas, Substitutivas, Aditivas, Modificativas, Aglutinativas e de Correção:

I - Emenda Supressiva é a que visa suprimir, em parte ou no todo, o artigo, parágrafo, inciso, alínea ou item do projeto;

II - Emenda Substitutiva é a que deve ser colocada em lugar do artigo, parágrafo, inciso, alínea ou item do projeto;

III - Emenda Aditiva é a que deve ser acrescentada aos termos do artigo, parágrafo, inciso, alínea ou item do projeto;

IV - Emenda Modificativa é a que se refere apenas à redação do artigo, parágrafo, inciso, alínea ou item, sem alterar a sua substância;

V - Emenda Aglutinativa é a que determina a fusão de dois ou mais dispositivos sobre a mesma matéria;

VI - Emenda de Correção é a que tem por objetivo proceder à correção de erros gramaticais, de numeração de artigos, parágrafos, incisos ou alíneas, além de outros, e é atribuição da Comissão de Justiça e Redação.

§ 2º A Emenda apresentada a outra Emenda denomina-se Subemenda.

Art. 181 Não serão aceitos Substitutivos, Emendas ou Subemendas que não tenham relação direta ou imediata com a matéria da proposição principal.

§ 1º O autor do projeto ao qual o Presidente tiver recebido Substitutivo, Emenda ou Subemenda estranho ao seu objeto, terá o direito de recorrer ao Plenário da decisão do Presidente.

§ 2º Idêntico direito de recurso contra ato do Presidente que não receber o Substitutivo, Emenda ou Subemenda, caberá ao seu autor.

§ 3º As Emendas que não se referirem diretamente à matéria do projeto serão destacadas para constituir projetos em separado, sujeitos à tramitação regimental.

§ 4º O Substitutivo estranho à matéria do projeto tramitará como projeto novo.

§ 5º Os Substitutivos, Emendas e Subemendas serão sempre apresentados por escrito.

Art. 182 Não serão admitidas Emendas que impliquem aumento da despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa privativa do Prefeito, ressalvado o disposto no artigo 166, parágrafos 3º e 4º da Constituição Federal;

II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara Municipal.

Art. 183 Ressalvada a hipótese de estar a proposição em regime de Urgência Especial, não serão recebidas, pela Mesa, Substitutivos, Emendas ou Subemendas, quando a mesma estiver sendo discutida em Plenário.

Art. 184 Uma vez apresentados, os Substitutivos, Emendas ou Subemendas serão encaminhados à Comissão de Justiça bem como às demais Comissões a que o projeto for distribuído.

§ 1º Ainda que o projeto tenha sido aprovado em uma discussão, o Substitutivo Total deverá, necessariamente, retornar à primeira discussão.

§ 2º O projeto será discutido e votado e, uma vez aprovado, serão discutidas e votadas as Emendas e Subemendas.

§ 3º Sendo aprovada em primeira discussão, a Emenda deverá ser votada em destaque também em segunda discussão.

§ 4º Havendo mais de uma Emenda sobre o mesmo assunto, a votação obedecerá à ordem cronológica de protocolo e, uma vez aprovada uma das Emendas, as demais serão consideradas prejudicadas.

§ 5º Os Substitutivos, Emendas e Subemendas não poderão ser apresentados após a proposição principal receber pareceres das Comissões Permanentes.

§ 6º Havendo convocação de Sessão Extraordinária, somente serão pautados e discutidos os Substitutivos, Emendas e Subemendas que tiverem sido protocolados na Secretaria Administrativa, no mínimo, 24 (vinte e quatro) horas antes da convocação.
Não serão admitidas Emendas que impliquem aumento da despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa privativa do Prefeito, ressalvado o disposto no artigo 166, parágrafos 3º e 4º da Constituição Federal;

II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara Municipal.


As emendas servem exatamente para este propósito, ou seja, é a proposição apresentada por Vereadores, por Comissão Permanente ou pela Mesa, que visa alterar parte, modificar, suprimir ou adicionar dispositivos do projeto a que se refere. 
Salientamos que são inconstitucionais emendas que importem no aumento de despesas nos projetos de iniciativa privativa do Executivo e nos que versem sobre organização dos serviços administrativos da Câmara Municipal. 
Dessa forma, haverá eficácia da lei a qual trará benefício efetivo, pois normas inconstitucionais ou que têm riscos de não serem aplicadas no futuro, não geram vantagens e podem vir a serem inúteis à população.
 Neste sentido, deixar o projeto de acordo com as normas fiscais e com a Constituição Federal, pode ser uma forma de resguardar o direito do servidor neste momento.  

IV- DA CONCLUSÃO: 

Diante do exposto, há dispositivos inconstitucionais e que ferem a Lei de Responsabilidade Fiscal, as quais inviabilizariam o projeto em comento, entretanto, recomendamos propositura de emenda pelos nobres vereadores, nos termos dos artigos 179-182 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Paulínia, no sentido de suprimir tais dispositivos a fim de possibilitar a tramitação do projeto e possibilitar, pelo menos, os benefícios permitidos pelo ordenamento jurídico vigente. 
Inclusive, deve ser esclarecida se haverá criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa, nos termos dos artigos 16 e 17 da lei de Responsabilidade Fiscal em relação às modificações das tabelas constantes nas leis complementares nº 59/2016, 65 e 67 de 2017 e leis 1295/90, 3539/2017, a Comissão de Redação e Justiça poderá solicitar novas informações neste aspecto. 
Caso não sejam cumpridos os requisitos e sugestões deste parecer, a procuradoria jurídica opina pela impossibilidade. 
No que tange à pertinência, não cabe à Procuradoria se pronunciar, pois compete tão somente aos vereadores, no uso da função legislativa, verificar a viabilidade ou não da aprovação desta proposição, respeitando-se as formalidades legais e regimentais.

Paulínia, 30 de maio de 2019.

Thais Galvão de Alencar Rodrigues
OAB/SP 264.282


Thiago Carvalho de Moura Lopes
OAB/SP 273.721

Procuradoria da Câmara Municipal de Paulínia".

Foto: Arquivo

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